让法治为全面深化改革护航

——对话湖南省法学会副会长、诉讼法学研究会会长、1331银河网站登录入口网址院长廖永安教授

廖永安 通讯员 摄

核心观点

◎依法治国，是一种治国思想体系、一种治国原则体系和一种治国制度体系的总成

◎“党大还是法大”是个伪命题。从“四个全面”的逻辑关系看，党的领导与依法治国并不矛盾

◎依法治国的本质在于依法治权，把权力关进制度的笼子   

◎当法治成为全社会的普遍信仰时，法治国家才能实现

◎依法治国和以德治国相结合，是党对治国理政经验的科学总结，也是对建设中国特色社会主义规律性认识的升华

◎要坚持立法结果与立法过程双重要求，发挥立法的引领和推动作用

湖南日报记者 奉清清

党的十八届四中全会，被誉为“法治里程碑”。这次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》），描绘了全面推进依法治国的总蓝图，明确了全面推进依法治国的6项重大任务。当前，深入学习贯彻四中全会精神、全面推进依法治国，其要点、难点、关切点在哪里？应该从何处突破？为配合省地厅级领导干部“依法治国”专题研修班的举办，春节期间，湖南日报记者邀请湖南省法学会副会长、诉讼法学研究会会长、1331银河网站登录入口网址院长廖永安教授,就深入落实四中全会目标任务、如何发挥立法的引领和推动作用、让法治为全面深化改革护航等有关重大问题和精神要点进行阐释、解读和宣示。

1 “法治是现代社会的核心价值，也是现代国家治国理政的最基本方式、最鲜明特征”

湖南日报：早在党的十五大，就提出了“依法治国”的思想。直到十八届四中全会才正式做出《决定》，把依法治国作为治国理政的根本依循予以确定，是不是意味着经过前人的不懈探索，依法治国已经形成了治国思想体系、治国原则体系和治国制度体系？从“法律体系”到“法治体系”，它完成了多大的跨越？它的丰富内容和核心是什么？

廖永安：法治是现代社会的核心价值，也是现代国家治国理政的最基本方式、最鲜明特征。因此，毋庸置疑的，一个现代化的国家，一定是一个依法治理的国家；一个先进的政党，必然是一个依法执政的政党。

从十五大提出将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，到党的十六大把依法治国延伸到“发展社会主义民主政治的基本内容”，到十八大明确提出法治是治国理政的基本方式，再到十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，不仅意味着我们党执政理念不断丰满、执政能力不断提高，更意味着已经形成了依法治国的治国思想体系、原则体系和制度体系。把法治设定为国家建设的重要目标，意味着法治不仅是党治理国家和社会的一种工具和手段，同时还是党和国家追求的一种价值和理念。这，标志着党对法治发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律的认识达到了一个新的高度。

我们知道，改革与法治是当今中国的两大主题。四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，与三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，两者既相辅相成又交互出现，既目标一致又各有侧重，是新时期治国理政的纲领性文件，是社会前进与事业腾飞的“车之两轮”和“鸟之双翼”。全面深化改革与全面推进依法治国，是实现国家治理现代化密不可分的两个方面。全面推进依法治国，让法治为全面深化改革护航，是经济社会发展的必然要求。

当然，依法治国不是放弃现有国体、改变现有政体，而是通过依法治国使现有国体与政体更加完善。《决定》对全面推进依法治国总目标的内容作了科学阐释，就是“在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”依法治国虽然只有四个字，却是一种治国思想体系、一种治国原则体系和一种治国制度体系的总成。

归纳起来，依法治国应该包括6个方面内容：依法治国的前提是依宪治国；依法治国的方向是中国特色社会主义法治道路；依法治国的核心是构筑完备的法治体系；依法治国的关键是加强权力的监督与制约；依法治国的保障是确保司法公正和司法公信力；依法治国的基础是培育社会主义法治文化。这样，这个体系就完备了。

2  “坚持党的领导是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是区别于西方法治的根本点”

湖南日报：在历经封建社会千年人治之患后，对全面推进依法治国，舆论场难免有诸多的争议与困惑。其中最大的争议和分歧就在于如何把握坚持依法治国和加强党的领导。厘清这个问题应该是至关重要的。那么，如何坚持党对依法治国的领导？

廖永安：社会上确实存在“党大还是法大”的争议，但事实上在党和法之间不能搞简单的比较。我认为之所以有人提出这个问题，是因为它反映了现实生活中存在的一些不良现象，如一些党员干部特别是领导干部法治观念淡薄，决策程序不透明，依法办事能力不强，甚至以言代法、以权压法、徇私枉法。这些现象的存在，严重影响了人们对法治的信心，使人产生“权比法大”“党比法大”的困惑。其实从逻辑上讲，党在本质上是政治组织，而法的本质是社会行为规范和规则，两者不存在谁比谁大的问题。因此，“党大还是法大”实际上是一个伪命题。要厘清这个问题，从党的领导和依法治国的关系上可以得到正确的答案。

第一、从性质上看，坚持党的领导与依法治国不矛盾。党领导人民的事业就是建设社会主义，而我们所搞的法治也是社会主义性质的法治。我国宪法在序言中从总结历史经验的角度阐述了党的领导，党的领导地位是宪法确立的。因此，坚持党的领导，就是维护宪法权威的必然；维护宪法权威必须维护党的领导地位。

第二、从宗旨上看，党的宗旨与依法治国的目标并不矛盾。党的宗旨是全心全意为人民服务，党始终坚持人民主体地位、保证人民当家做主、维护人民群众的合法权益。而这也是社会主义法治建设的根本目的。《决定》明确指出，党的领导和社会主义法治具有根本一致性，是不可分离的。一方面，没有党的领导就不会有真正的社会主义法治，就会出现群龙无首、政出多门的混乱局面。一方面，党的领导必须依靠社会主义法治。党作为执政党，就必须依法执政。只有坚持在党的领导下依法治国、厉行法治，同时坚持党在宪法法律范围内活动，才能真正实现党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。

第三，从任务上看，党的任务与法治的任务并不矛盾。党带领人民实现现代化，包括实现国家治理体系和治理能力的现代化，而法治建设也是以实现国家治理体系和治理能力现代化为主要内容。两者任务是根本一致，且内在统一。

第四、从整体上看，党的领导与法治并不矛盾。虽然个别领导干部存在违法用权的行为，但党的领导是从全党而言的，因此不能以个别党员干部的个体违法行为来否定党领导的整体行为。党的整体实际仍然在宪法和法律范围内活动。

第五、从“四个全面”的逻辑关系看，党的领导与依法治国并不矛盾。习近平总书记提出，要协调推进“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”。“四个全面”的提出，是新一届中央领导集体治国理政总体框架更加完整、日臻成熟的重要标志。其中，全面建成小康社会是奋斗目标，全面深化改革是发展动力，全面推进依法治国是制度保障，全面从严治党是坚实基础。党的领导是“四个全面”中的关键，更是依法治国的保障。

需要特别强调的是：坚持党的领导是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是区别于西方法治的根本点。当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。怎样完成艰巨繁重的改革发展稳定任务？怎样应对严峻复杂的矛盾风险挑战？说到底，一方面要毫不动摇坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的作用；一方面要用法治方式调节社会利益关系、化解各种社会矛盾，充分发挥法治的引领和推动作用，使改革的“破”与“立”，体现法治的精神；将改革主张，变成法治的主张，使法治成为改革的压舱石。

3 “依法治国就是要依法治吏，而依法治吏的关键就是规范和监督官员的权力行使”

湖南日报：就我国的现状而言，依法治国的要点、难点、重点、急切点，就是“治权”吗？如何理解和落实“把政府权力装进法治的笼子里”？

廖永安：法律是法治国家中评判各类社会问题的最高权威。因此，依法治国，其要点、难点、重点、急切点，就是要治国家的权力。由于国家的权力掌握在各级官员手中，依法治国就是要依法治吏。而依法治吏的关键就是规范和监督官员的权力行使。换言之，依法治国的本质在于依法治权，把权力关进制度的笼子。 

四中全会《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。包括依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开。总之，要落实“把政府权力装进法治的笼子里”，一要建立权力清单，让政府部门“法无授权不可为”，坚决消除权力设租、寻租行为。二要加强权力监督，让权力始终在约束、监督的状态下运行，避免权力设租和权贵横行。三要推行权力公开，以公开促公正，防止潜规则和暗箱操作。四要严惩权力滥用，建立不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

4 “要让人民群众信仰法治，首先法律要能够有效发挥作用，为人民群众带来实实在在的好处”

湖南日报：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”党的十八届四中全会明确指出，全面推进依法治国，“必须坚持法治建设为了人民，依靠人民，造福人民，保护人民”。也就是说，依法治国要以人为本、立法为民。如何构建、完善科学有效的法治惠民体系，使法治为民理念落地生根？

廖永安：法治信仰，是人们发自内心地认同法律、信赖法律、遵守和捍卫法律。法治只有成为人们的信仰，才能内化为人的行为准则，人们就会长期持续、自觉自愿地遵守法律，把依法办事当成习惯。

但是，人民群众对法治的信仰不会凭空产生。要让人民群众信仰法治，首先法律要能够有效地发挥作用，其次信仰法治能够带来实实在在的好处。当权力运行与法律的规定不一致时，人们注重的不是写在纸上的法律，而是权力运行的实际规则。不管法律规定得有多么完备，只要权力凌驾于法律，人们就会信奉强权、不信法律。当人们从一个又一个的执法、司法过程中感受到了公平正义，对法律的信仰自然就会在人们心中、在全社会建立起来。当法治成为全社会的普遍信仰时，法治国家才能实现。

那么，如何构建法治惠民体系？我认为必须做到三点：一要以法治推动改革。就是将法治思维贯穿改革的全过程，为发展创造良好的法治环境。如在出台重大改革决策时，将重大改革决策与科学立法结合起来，通过加强重点领域的立法来规范和指导各项改革。二要以法治保障民权。人民群众既是法治建设的参与主体，也是法治建设的受益主体。坚持依法治国，建设社会主义法治国家，归根到底是为人民当家作主提供政治和法律保障。因此，必须始终坚持以保障人民群众权益作为法治建设的根本。三要以法治规范权力。要确保权力的行使符合人民意愿、维护人民利益，就要用法律界定、约束和监督权力，使有权必有责、用权受监督成为一个铁律。

5 “法律和道德同为上层建筑的组成部分，在国家治理和社会治理中都有其独特的地位和功能，两者皆不可或缺”

湖南日报：党中央提出“依法治国”和“以德治国”相结合，一般来讲，“德治”有点“软”，“法治”有点“硬”。二者如何相融共生、一起发力，跳出法治“硬”德治“软”的窠臼？

廖永安：依法治国和以德治国相结合，这是党对治国理政经验的科学总结，也是对建设中国特色社会主义规律性认识的升华。习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”这一重要论述，深刻阐述了法律和道德的辩证关系，事实上，法律和道德同为上层建筑的组成部分，在国家治理和社会治理中都有其独特的地位和功能，两者皆不可或缺。

从法治而言，法律可以通过发挥统一规范的作用，以法律的规则评价、规范、引导社会生活。就德治而言，道德以说服和劝导的方式，教化、引导规范人们的行为和调节社会关系。但法治的作用不是万能的，良法善治必须同德治紧密结合。道德是法律的基础，一些道德规范可以转化为法律约束，一些法律规范可以体现为道德要求。两者在功能上互相促进、相得益彰。具体而言，就是贯彻科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，必须营造良好的法治环境；要确立宪法精神、法治观念、法治思维、法治文化，必须营造良好的人文环境。法治环境，要靠法治引领和规范。人文环境，要靠德治教化和滋养。

如何让“依法治国”和“以德治国”一起发力？我认为要抓三手：

以立法强化道德建设。按照建设中国特色社会主义法治体系的要求，把一些道德规范转化为法律规范，使法律更多体现道德理念和人文关怀，使道德有可靠的制度支撑和刚性约束，更好地用法律的权威增强人们培育和践行道德的自觉性，以法律的强制力来强化道德作用，以法治的力量推动公民道德素质的提高。

以司法强化道德标向。发挥法治扶正祛邪、激浊扬清的社会功能，通过严格公正司法营造扬善惩恶的社会风气。我们知道，严格公正的司法，既是对法律尊严的捍卫，也是对先进道德的彰扬；而执法不严、司法不公，则是对法律尊严的亵渎，也是对恶行的纵容、对美德的贬损。因此，要通过法律、法治手段来惩治严重的不道德行为，为道德建设“保驾护航”。

以道德教化促进法治。法律通过道德而得到认同和遵行。所谓“不知耻者，无所不为。”没有道德教化，法律实施就缺乏坚实的社会基础。因此要加强公民道德建设，大力弘扬中华传统美德、社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德，引导人们既自觉遵守法律，又自觉履行道德责任。要用道德准则来检验法律实施，使执法司法行为既符合法律又符合道德，既于法有据又合乎情理。

6 要注重依法立法，立法为民，防止部门利益和地方利益法律化

湖南日报：立法是守法的前提。治国理政所依之“法”，是否可以在宪法这个根本大法的基础上与时俱进、达到日臻完善？13亿中国人民如何在实践中创新、谱写依法治国新篇章？

廖永安：建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。在我国，除全国人大及其常委会，国务院享有相应的立法权之外，根据立法法的规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会，以及较大的市的人大及其常委会；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，均拥有相应的立法权限。因此，我国法律、法规和规章存在多层次和多部门制订的现状。这种立法体系与模式的存在，一方面源于立法机关专业性和实践经验的不足，另一方面，也源于各地经济发展不平衡及民族现状所决定，但与此同时也难免会在法律法规中体现部门和地方利益。事实上，一些地区和行政部门从本地区、本部门立场出发，往往借助立法扩张地方和部门权益，减轻甚至避免地方或者部门责任。这些行为不仅严重背离了立法的初衷，也严重危害了法律的权威。

基于上述状况，四中全会指出：明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。当前，我认为尤其需要强调以下三点：一要人大主导立法。祛除部门利益法律化的顽疾，就要进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。二要“开门立法”。要积极拓展老百姓参与立法的渠道，激发人民群众的积极性，弥补或修正法律法规的不足或不当之处，改变立法部门化、部门利益化、利益法律化等现象，从而更好地实现法律法规的公正性和普惠性。三要明确立法权力边界。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，明确地方立法权限和范围。

惟其如此，法治才能担当起为全面深化改革护航的使命，13亿中国人民的法治梦才能实现。

■专家简介

廖永安，法学博士、教授、博士生导师，美国马萨诸塞州立大学波士顿分校访问学者。现任1331银河网站登录入口网址院长，湖南省首批2011协同创新中心——“法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心”主任，湖南省优秀青年社会科学专家，湖南省普通高校教学名师，法学一级学科重点学科与博士点负责人，国家级精品课程与资源共享课程“诉讼证据法学”主持人，兼任湖南省学位委员会第四届学科评议组成员，湖南省法学会副会长，湖南省法学会诉讼法学研究会会长，中国民事诉讼法学研究会常务理事，中国仲裁法学研究会常务理事。先后荣获国家教学成果二等奖、中国法学会法学优秀成果一等奖，司法部全国法学教材与科研成果一等奖、教育部人文社会科学优秀成果三等奖等国家级和省部级奖励10余项，2006年入选教育部新世纪优秀人才支持计划，2014年获第七届全国“十大杰出青年法学家”提名奖。

——载《湖南日报》2015-2-26第7版

http://hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2015-02/26/content_943791.htm?div=-1